Rozhodnutí v právní věci Köbler v. Rakousko (C-224/01) vyvolalo na evropské scéně řadu rozruchů. Snad již tradičně tyto rozruchy nebyly vyvolány meritorním závěrem Evropského soudního dvora ("ESD"). Předmětem diskusí se stala skutečnost, že rozsudek zakládá odpovědnost členských států za škodu způsobenou rozhodnutím soudů poslední instance.
Pan Köbler byl profesorem na Univerzitě v Insbruku a ucházel se o zvláštní příplatek za odsloužená léta, který získávají rakouští profesoři za předpokladu, že 15 let pracují na rakouských univerzitách. Köbler 15 let na rakouských univerzitách neodsloužil, avšak hájil se tím, že svou patnáctiletou službu splnil tím, že pracoval jako profesor na univerzitách v jiných členských státech. Jinými slovy se Köbler hájil tím, že nebude-li vzata v úvahu jeho služba na univerzitách v jiných členských státech, bude se jednat o nepřímou diskriminaci v rozporu s čl. 39 SES (nyní čl. 45 SFEU) a s čl. 7 Nařízení 1612/68.
Na tomto místě si neodpustím krátkou řečníckou poznámku. Jak vám zní "nepřímá diskriminace v rozporu s čl. 45 SFEU, dříve čl. 39 SES, původně čl. 48 SES"?
Celá situace se dostala až k rakouskému Nejvyššímu správnímu soudu, který (zcela správně) položil ESD předběžnou otázku, co s tím (nyní nemyslím co s tím přečíslováním, protože nad tím se může ESD leda tak ušklíbnout). Jako odpověď zaslal v průběhu řízení o předběžné otázce vedoucí kanceláře ESD Nejvyššímu správnímu soudu dopis, ve kterém se zeptal, zda Nejvyšší správní soud považuje za nutné setrvat na předběžné otázce, když je zde rozhodnutí v podobné právní věci (Schöning-Kougebetopoulou). Nejvyšší správní soud tedy svou žádost o předběžné rozhodnutí stáhnul a Köblerův nárok zamítnul s poukazem na to, že zvláštní příplatek za odsloužená léta představuje odměnu za věrnost, která objektivně odůvodňuje odchýlení se od ustanovení týkajících se volného pohybu pracovníků.
Köbler se s celou situací nesmířil a podal žalobu na náhradu škody proti Rakousku k civilnímu soudu ve Vídni. Tento civilní soud řízení přerušil a podal ESD celkem pět předběžných otázek. Podstatou první a druhé otázky bylo to, zda je členský stát odpovědný za rozhodnutí soudu, které nelze napadnout opravnými prostředky, a zda v případě kladné odpovědi přísluší právnímu řádu každého členského státu určit soud příslušný k rozhodování sporů týkajících se této náhrady škody. Zbývající tři potom řešily meritorní otázky týkající se kvalifikace zvlášního příplatku za odsloužená léta. Dříve než se pustím do rozboru první a druhé otázky, odpovím, že Köbler byl skutečně nepřímo diskriminován, když podmínky výplaty zvláštního příplatku představují překázku volného pohybu pracovníků (srov. odpověď na třetí až pátou předběžnou otázku).
Patrně nejpodstatnější část rozsudku je obsažena v následujících paragrafech.
33 Vzhledem k zásadní úloze, kterou hraje soudní moc při ochraně práv, jež pro jednotlivce vyplývají z pravidel Společenství, by byla plná účinnost těchto pravidel [týkajících se odpovědnosti státu za škodu] zpochybněna a ochrana práv, jež tato pravidla přiznávají, by byla oslabena, kdyby bylo vyloučeno, aby jednotlivci mohli za určitých podmínek obdržet náhradu škody, jsou-li jejich práva poškozena porušením práva Společenství v důsledku rozhodnutí soudu členského státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky. 34 V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky, je již svým vymezením posledním stupněm, v němž mohou jednotlivci uplatnit práva, která jim právo Společenství přiznává. Vzhledem k tomu, že porušení těchto práv rozhodnutím takovéhoto soudu, jež se stalo konečným, nemůže být v zásadě předmětem nápravy, nemohou být jednotlivci zbaveni možnosti namítat odpovědnost státu, aby se tímto postupem domohli právní ochrany svých práv. 36 Z požadavků, které jsou svou podstatou spojeny s ochranou práv jednotlivců, kteří se dovolávají práva Společenství, tudíž vyplývá, že tito jednotlivci musí mít možnost domoci se před vnitrostátním soudem náhrady škody způsobené porušením těchto práv rozhodnutím soudu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Brasserie du pêcheur a Factortame, bod 35).
ESD při formulaci svých právních závěrů zamítnul celou řadu argumentů týkajících se problematiky právní moci, právní jistoty, nezávislosti justice a praktických problémů spočívajících v tom, že v členských státech neexistují kompetentní autority, které by rozhodovaly o pochybeních soudů poslední instance.
S většími či menšími výhradami souhlasím s argumentací ESD k otázkám právní moci, právní jistoty a nezávislosti justice.
Zásadní potíž však vidím v neexistenci příslušné autority, která by rozhodovala o uplatněné náhradě škody způsobené soudem poslední instance. Systém soudní ochrany v EU je vybudován na jakémsi decentralizovaném referenčním principu (věřím, že česká právní věda zná přiléhavější označení). ESD není odvolacím, dovolacím či nadřízeným soudem vůči národním soudům, a tak 1) není oprávněn rozhodovat o změně či o zrušení pravomocných rozhodnutí národních soudů (poslední instance), 2) není vybaven k rozhodování o náhradě škody jako je tomu např. v případě Evropského soudu pro lidská práva ("ESLP"), který může mimo jiné kompenzovat škodu způsobenou soudním rozhodnutím, jež nelze napadnout opravnými prostředky (srov. Dulaurans v. Francie). ESD tedy není k rozhodování o škodě vhodně vybaven, což je dáno mimo jiné tím, že se na něj jednotlivec nemůže přímo obrátit. Otázka náhrady škody tedy musí být vyřešena národními soudy skrze systém předběžných otázek. To však nutně implikuje změnu celého paradigmatu o odpovědnosti státu za škodu (a patrně nejen v ČR).
Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou výkonem veřejné moci stanoví v § 8 odst. 1, že nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán. Odst. 2 potom hovoří o možné náhradě škody způsobené předběžně vykonatelnými rozhodnutími a odst. 3 zdůrazňuje, že je třeba pro účely náhrady škody vyčerpat zpravidla všechny procesní ochranné prostředky. Jinými slovy § 8 předpokládá, že poškozený bude disponovat pro účely náhrady škody pravomocným rozhodnutím příslušného orgánu, kterým bylo změněno nebo zrušeno rozhodnutí, jehož výkonem byla poškozenému způsobena škoda.
Jenže u Köblera spadla klec. Soud poslední instance totiž nemá žádný nadřízený soud, který by mohl jeho rozhodnutí zrušit nebo změnit. Chudák poškozený se tedy obrátí na Ministerstvo spravedlnosti, které ho samozřejmě neuspokojí, protože je formalistické a bez opory v zákoně nehne ani brvou. Potom nezbývá než žalovat stát a obrátit se na příslušný okresní soud. No a teď je otázkou, jak si s tím okresní soud poradí. Bude skutečně tak aktivní a položí ESD předběžnou otázku jako civilní soud ve Vídni? Anebo nárok jednoduše zamítne pro absenci opory v zákoně? Patrně bude záležet na tom, jak se účastníkovi podaří "pohrozit" v žalobě principy evropského práva.
Je možné se na věc dívat rovněž z jiného pohledu a říct, že nepoložení předběžné otázky soudem poslední instance představuje porušení práva na spravedlivý proces. Např. v Německu nebo Rakousku bylo judikováno, že porušení závazku položit předběžnou otázku ESD je porušením práva na zákonného soudce. Poškozený by se tedy u nás teoreticky mohl také obrátit na ÚS, který by rozhodnutí soudu poslední instance eventuelně zrušil. Ale to by nás vrátilo patrně opět před soud poslední instance, a tak bychom museli, podle mě, u okresního soudu stejně zaťukat na dveře (za předpokladu, že nám mezitím, kdy bylo rozhodnutí pravomocné vznikla škoda).
Z výše uvedeného tedy, podle mého názoru, vyplývá, že český právní řád na Köblera připraven není. Zákon č. 82/1998 Sb. prostě nepočítá s možností náhrady škody při absenci změněného nebo zrušeného pravomocného rozhodnutí soudu (poslední instance). Toto ovšem evropské právo nezajímá, a tak by u nás jistě bylo možné podat žalobu a lá Köbler u soudu podle občanského soudního řádu (přestože český právní řád pro tyto nároky dosud nepřipravil dostatečné procedurální zázemí). Taková žaloba by však u nás mohla být s nejistým výsledkem. Nejvhodnější by proto bylo patrně doplnit zákon č. 82/1998 Sb. o nějaký "áčkovaný" paragraf, který by tuto otázku řešil.
V tomto kontextu je rovněž patrně nepravděpodobné, že by došlo k zahájení řízení o porušení smluv Komisí, neboť se jedná o politicky poměrně ožehavé téma.
Pro ty, kteří ještě neusnuli. Možná vás zajímá, jak to vlastně dopadlo s Köblerem. To je na tom vůbec to nejzajímavější. Köbler to totiž přes tu všechnu kontroverzní omáčku nakonec prohrál (i přes jeho legitimní nárok z hlediska evropského práva).
ESD referoval ke svému ustálenému case law (Francovich, Brasserie) a připomněl, že odpovědnost státu za porušení evropského práva lze vyvodit při splnění tří podmínek (pokud samo vnitrostátní právo není vůči podobným nárokům přívětivěji nakloněno, což zdá se to rakouské nebylo):
Pan Köbler byl profesorem na Univerzitě v Insbruku a ucházel se o zvláštní příplatek za odsloužená léta, který získávají rakouští profesoři za předpokladu, že 15 let pracují na rakouských univerzitách. Köbler 15 let na rakouských univerzitách neodsloužil, avšak hájil se tím, že svou patnáctiletou službu splnil tím, že pracoval jako profesor na univerzitách v jiných členských státech. Jinými slovy se Köbler hájil tím, že nebude-li vzata v úvahu jeho služba na univerzitách v jiných členských státech, bude se jednat o nepřímou diskriminaci v rozporu s čl. 39 SES (nyní čl. 45 SFEU) a s čl. 7 Nařízení 1612/68.
Na tomto místě si neodpustím krátkou řečníckou poznámku. Jak vám zní "nepřímá diskriminace v rozporu s čl. 45 SFEU, dříve čl. 39 SES, původně čl. 48 SES"?
Celá situace se dostala až k rakouskému Nejvyššímu správnímu soudu, který (zcela správně) položil ESD předběžnou otázku, co s tím (nyní nemyslím co s tím přečíslováním, protože nad tím se může ESD leda tak ušklíbnout). Jako odpověď zaslal v průběhu řízení o předběžné otázce vedoucí kanceláře ESD Nejvyššímu správnímu soudu dopis, ve kterém se zeptal, zda Nejvyšší správní soud považuje za nutné setrvat na předběžné otázce, když je zde rozhodnutí v podobné právní věci (Schöning-Kougebetopoulou). Nejvyšší správní soud tedy svou žádost o předběžné rozhodnutí stáhnul a Köblerův nárok zamítnul s poukazem na to, že zvláštní příplatek za odsloužená léta představuje odměnu za věrnost, která objektivně odůvodňuje odchýlení se od ustanovení týkajících se volného pohybu pracovníků.
Köbler se s celou situací nesmířil a podal žalobu na náhradu škody proti Rakousku k civilnímu soudu ve Vídni. Tento civilní soud řízení přerušil a podal ESD celkem pět předběžných otázek. Podstatou první a druhé otázky bylo to, zda je členský stát odpovědný za rozhodnutí soudu, které nelze napadnout opravnými prostředky, a zda v případě kladné odpovědi přísluší právnímu řádu každého členského státu určit soud příslušný k rozhodování sporů týkajících se této náhrady škody. Zbývající tři potom řešily meritorní otázky týkající se kvalifikace zvlášního příplatku za odsloužená léta. Dříve než se pustím do rozboru první a druhé otázky, odpovím, že Köbler byl skutečně nepřímo diskriminován, když podmínky výplaty zvláštního příplatku představují překázku volného pohybu pracovníků (srov. odpověď na třetí až pátou předběžnou otázku).
Patrně nejpodstatnější část rozsudku je obsažena v následujících paragrafech.
33 Vzhledem k zásadní úloze, kterou hraje soudní moc při ochraně práv, jež pro jednotlivce vyplývají z pravidel Společenství, by byla plná účinnost těchto pravidel [týkajících se odpovědnosti státu za škodu] zpochybněna a ochrana práv, jež tato pravidla přiznávají, by byla oslabena, kdyby bylo vyloučeno, aby jednotlivci mohli za určitých podmínek obdržet náhradu škody, jsou-li jejich práva poškozena porušením práva Společenství v důsledku rozhodnutí soudu členského státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky. 34 V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky, je již svým vymezením posledním stupněm, v němž mohou jednotlivci uplatnit práva, která jim právo Společenství přiznává. Vzhledem k tomu, že porušení těchto práv rozhodnutím takovéhoto soudu, jež se stalo konečným, nemůže být v zásadě předmětem nápravy, nemohou být jednotlivci zbaveni možnosti namítat odpovědnost státu, aby se tímto postupem domohli právní ochrany svých práv. 36 Z požadavků, které jsou svou podstatou spojeny s ochranou práv jednotlivců, kteří se dovolávají práva Společenství, tudíž vyplývá, že tito jednotlivci musí mít možnost domoci se před vnitrostátním soudem náhrady škody způsobené porušením těchto práv rozhodnutím soudu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Brasserie du pêcheur a Factortame, bod 35).
ESD při formulaci svých právních závěrů zamítnul celou řadu argumentů týkajících se problematiky právní moci, právní jistoty, nezávislosti justice a praktických problémů spočívajících v tom, že v členských státech neexistují kompetentní autority, které by rozhodovaly o pochybeních soudů poslední instance.
S většími či menšími výhradami souhlasím s argumentací ESD k otázkám právní moci, právní jistoty a nezávislosti justice.
Zásadní potíž však vidím v neexistenci příslušné autority, která by rozhodovala o uplatněné náhradě škody způsobené soudem poslední instance. Systém soudní ochrany v EU je vybudován na jakémsi decentralizovaném referenčním principu (věřím, že česká právní věda zná přiléhavější označení). ESD není odvolacím, dovolacím či nadřízeným soudem vůči národním soudům, a tak 1) není oprávněn rozhodovat o změně či o zrušení pravomocných rozhodnutí národních soudů (poslední instance), 2) není vybaven k rozhodování o náhradě škody jako je tomu např. v případě Evropského soudu pro lidská práva ("ESLP"), který může mimo jiné kompenzovat škodu způsobenou soudním rozhodnutím, jež nelze napadnout opravnými prostředky (srov. Dulaurans v. Francie). ESD tedy není k rozhodování o škodě vhodně vybaven, což je dáno mimo jiné tím, že se na něj jednotlivec nemůže přímo obrátit. Otázka náhrady škody tedy musí být vyřešena národními soudy skrze systém předběžných otázek. To však nutně implikuje změnu celého paradigmatu o odpovědnosti státu za škodu (a patrně nejen v ČR).
Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou výkonem veřejné moci stanoví v § 8 odst. 1, že nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán. Odst. 2 potom hovoří o možné náhradě škody způsobené předběžně vykonatelnými rozhodnutími a odst. 3 zdůrazňuje, že je třeba pro účely náhrady škody vyčerpat zpravidla všechny procesní ochranné prostředky. Jinými slovy § 8 předpokládá, že poškozený bude disponovat pro účely náhrady škody pravomocným rozhodnutím příslušného orgánu, kterým bylo změněno nebo zrušeno rozhodnutí, jehož výkonem byla poškozenému způsobena škoda.
Jenže u Köblera spadla klec. Soud poslední instance totiž nemá žádný nadřízený soud, který by mohl jeho rozhodnutí zrušit nebo změnit. Chudák poškozený se tedy obrátí na Ministerstvo spravedlnosti, které ho samozřejmě neuspokojí, protože je formalistické a bez opory v zákoně nehne ani brvou. Potom nezbývá než žalovat stát a obrátit se na příslušný okresní soud. No a teď je otázkou, jak si s tím okresní soud poradí. Bude skutečně tak aktivní a položí ESD předběžnou otázku jako civilní soud ve Vídni? Anebo nárok jednoduše zamítne pro absenci opory v zákoně? Patrně bude záležet na tom, jak se účastníkovi podaří "pohrozit" v žalobě principy evropského práva.
Je možné se na věc dívat rovněž z jiného pohledu a říct, že nepoložení předběžné otázky soudem poslední instance představuje porušení práva na spravedlivý proces. Např. v Německu nebo Rakousku bylo judikováno, že porušení závazku položit předběžnou otázku ESD je porušením práva na zákonného soudce. Poškozený by se tedy u nás teoreticky mohl také obrátit na ÚS, který by rozhodnutí soudu poslední instance eventuelně zrušil. Ale to by nás vrátilo patrně opět před soud poslední instance, a tak bychom museli, podle mě, u okresního soudu stejně zaťukat na dveře (za předpokladu, že nám mezitím, kdy bylo rozhodnutí pravomocné vznikla škoda).
Z výše uvedeného tedy, podle mého názoru, vyplývá, že český právní řád na Köblera připraven není. Zákon č. 82/1998 Sb. prostě nepočítá s možností náhrady škody při absenci změněného nebo zrušeného pravomocného rozhodnutí soudu (poslední instance). Toto ovšem evropské právo nezajímá, a tak by u nás jistě bylo možné podat žalobu a lá Köbler u soudu podle občanského soudního řádu (přestože český právní řád pro tyto nároky dosud nepřipravil dostatečné procedurální zázemí). Taková žaloba by však u nás mohla být s nejistým výsledkem. Nejvhodnější by proto bylo patrně doplnit zákon č. 82/1998 Sb. o nějaký "áčkovaný" paragraf, který by tuto otázku řešil.
V tomto kontextu je rovněž patrně nepravděpodobné, že by došlo k zahájení řízení o porušení smluv Komisí, neboť se jedná o politicky poměrně ožehavé téma.
Pro ty, kteří ještě neusnuli. Možná vás zajímá, jak to vlastně dopadlo s Köblerem. To je na tom vůbec to nejzajímavější. Köbler to totiž přes tu všechnu kontroverzní omáčku nakonec prohrál (i přes jeho legitimní nárok z hlediska evropského práva).
ESD referoval ke svému ustálenému case law (Francovich, Brasserie) a připomněl, že odpovědnost státu za porušení evropského práva lze vyvodit při splnění tří podmínek (pokud samo vnitrostátní právo není vůči podobným nárokům přívětivěji nakloněno, což zdá se to rakouské nebylo):
- porušená právní norma přiznává práva jednotlivcům,
- porušení je dostatečně závažné a
- existuje přímá příčinná souvislost mezi porušením povinnosti, která je uložena státu, a škodou utrpěnou poškozenými osobami
ESD nakonec dospěl k závěru, že porušení evropského práva nebylo v tomto případě dostatečně závažné. Za účelem určení, zda je porušení dostatečně závažné musí příslušný vnitrostátní soud s přihlédnutím ke zvláštní povaze funkce soudu zjistit, zda má toto porušení zjevnou povahu (§ 59 rozsudku). Podle ESD potom nemělo pochybení rakouského Nejvyššího správního soudu zjevnou povahu, což bylo dáno zejména zvláštními okolnostmi, kterými se řízení ubíralo (srov. dopis vedoucího kanceláře ESD a následné stažení žádosti o předběžné rozhodnutí). Na druhou stranu však generální advokát Léger dospěl k jinému závěru a konstatoval dostatečně závažné porušení (předpokládám, že snad i s poukazem na paradoxní situaci, ve které rakouský Nejvyšší správní soud nakonec dospěje k jiným závěrům než ESD v rozhodnutí Schöning-Kougebetopoulou, aniž byly splněny podmínky acte-clairé podle rozhodnutí CILFIT).
Lze tedy uzavřít, že výzva uvedená v § 45 rozsudku, totiž že je úkolem členského státu si zvolit kompetentní autoritu, která bude rozhodovat o podobných nárocích, nebyla dosud v českém právním řádu vyslyšena. Bohužel Köbler není jediným případem, kdy se princip národní procedurální autonomie dostává do rozporu se zásadou efektivní ochrany jednotlivce z hlediska jeho "evropských" práv. Ale o tom to snad zase někdy jindy...
Lze tedy uzavřít, že výzva uvedená v § 45 rozsudku, totiž že je úkolem členského státu si zvolit kompetentní autoritu, která bude rozhodovat o podobných nárocích, nebyla dosud v českém právním řádu vyslyšena. Bohužel Köbler není jediným případem, kdy se princip národní procedurální autonomie dostává do rozporu se zásadou efektivní ochrany jednotlivce z hlediska jeho "evropských" práv. Ale o tom to snad zase někdy jindy...
0 komentářů:
Okomentovat